Анализ законодательства различных стран позволяет прийти к выводу об отсутствии единого подхода к регулированию банкротства физических лиц. Это связано с тем, что на этот вопрос влияют не только экономические факторы, но и социальные, культурные и политические. Однако на сегодняшний день вопрос необходимости такого регулирования решен положительно во всех ведущих правопорядках.

В 2011 году Всемирный Банк (the World Bank¹) в рамках Целевой группы по разработке системы несостоятельности и защиты прав кредиторов создал рабочую группу по вопросам банкротства физических лиц. Цель состояла в исследовании нормативно-правовых аспектов данной проблемы, различий законодательного регулирования и последствий таких различий и представлении отчета². В отчете должны были содержаться рекомендации относительно того, какие основные вопросы должны быть решены при разработке современной законодательной базы по банкротству физических лиц.

Всемирный Банк провел анализ национальных правовых режимов 59 стран мира на предмет наличия специальных норм, посвященных банкротству физических лиц, 25 из которых — страны с высоким уровнем дохода, а 34 — со средним и низким. Основной целью исследования был сбор информации о наличии законодательства о банкротстве лиц, взявших потребительские кредиты. Данные, полученные в результате проведенного анализа, показали, что нормативно-правовая база потребительской неплатежеспособности отсутствует в большинстве стран с низким и средним уровнем дохода.

В декабре 2012 года редакционная комиссия выделила основные проблемы, которые в последующем нашли свое отражение в подготовленном Всемирным Банком Отчете о банкротстве физических лиц (the World Bank Report on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons³) (далее — Отчет).

Первая проблема, с которой неизбежно сталкивается законодатель при решении вопроса о целесообразности введения на уровне национального законодательства института потребительского банкротства — это необходимость несения существенных затрат со стороны государства на функционирование данной системы. В Отчете Всемирный Банк привел обоснование целесообразности несения таких затрат. Очевидные преимущества для должников и их семей состоят в возможности получения временного моратория в части удовлетворения требований кредиторов, сохранения особо ценного имущества, в первую очередь — жилья, и последующей возможности полного освобождения от задолженности (fresh start) (п.п. 71–73 Отчета). Помимо этих преимуществ Всемирный Банк обратил внимание и на преимущества для кредиторов, а также для общества, так как невозможность погашения долгов конкретными физическими лицами влечет за собой негативные системные последствия для общества в целом (п.п. 17, 34 Отчета).

Потребительское банкротство помогает в борьбе с раздуванием стоимости банковских активов

Преимущества общества могут быть сгруппированы в две основные категории. Первая категория охватывает множество преимуществ, связанных с дисциплинированием кредиторов. Во второй категории сосредоточены внутринациональные преимущества и преимущества, получаемые государством на международном рынке (п. 35 Отчета).

Нередко кредитные организации для це-лей улучшения показателей финансовой отчетности завышают действительную стоимость кредиторской задолженности. В случае, когда данная ситуация имеет место в течение длительного периода времени, вредные последствия переоценки активов могут расти экстенсивно, выходить далеко за рамки собственного контроля кредитных учреждений. Отказ от признания факта неплатежеспособности должников только затягивает время и усиливает проблему, ведет к серьезному системному кризису. Одним из ярких примеров негативных последствий «раздувания» стоимости активов является ипотечный кризис США 2000- х годов. Мнение о том, что введение института потребительского банкротства подорвет устойчивость кредитных организаций или всей финансовой системы, игнорирует очевидный вывод, что причиной обесценивания кредитных портфелей является сам факт неплатежеспособности должников вне зависимости от наличия или отсутствия возможности применения института потребительского банкротства (п.п. 36–41 Отчета).

Введение института потребительского банкротства не может полностью решить проблему обеспечения достоверной отчетности в части стоимости активов. Однако своевременное признание факта неспособности должников погасить задолженность и, как следствие, надлежащее проведение переоценки кредитного портфеля приводит к наличию достоверной информации у государственных регуляторов, инвесторов и, в конечном счете, к более здоровому инвестиционному климату (п. 40 Отчета).

В настоящее время в финансовой сфере развита бизнес-модель, при которой заранее рассчитываемые потери от неплатежей неблагонадежных заемщиков компенсируются за счет высоких процентных ставок, взимаемых с платежеспособных должников (субстандартное кредитование). Эта модель кредитной политики имеет своей целью получение высокой прибыли, несмотря на наличие ожидаемого большого процента неплатежей.

В то время, когда кредиторы могут заранее прогнозировать возможные потери от рискованной кредитной политики, должники неспособны надлежаще оценить будущие риски. В результате использования модели субстандартного кредитования факт неплатежеспособности ряда должников является следствием агрессивной бизнес-модели, при которой заемщикам предоставляются денежные средства в отсутствие достаточного анализа их финансового положения (п.п. 45–48 Отчета).

Посредством введения института потребительского банкротства можно установить контроль рисков чрезмерно «агрессивных» кредиторов для целей формирования более ответственной кредитной политики. Понимание кредиторами того, что заемщик может воспользоваться «аварийным» выходом, может стать необходимым стимулом к использованию имеющихся у кредиторов ресурсов для целей надлежащей оценки кредитоспособности должников вместо того, чтобы компенсировать свои потери за счет третьих лиц.

Кроме того, наличие процедедуры потребительского банкротства может способствовать более ответственному подходу при кредитовании ввиду возможности быстрой переадресации последствий рискованной кредитной политики на кредиторов, что, в свою очередь, направлено на развитие более безопасной, здоровой системы кредитования (п. 50 Отчета).

Преследование должников в рамках реализации процедуры принудительного взыскания денежных средств влечет за собой существенные расходы, которые вынуждено нести общество. Особенно остро негативные последствия проявляются при преследовании «безнадежных» должников. Первая проблема связана с существенной перегрузкой судебной системы (споры о взыскании долгов рассматриваются судами в дополнение к другим спорам в первой инстанции). При этом судебные расходы, ресурсы, время тратятся бесполезно. Положение кредитора не меняется, так как в ситуации, когда у должника полностью отсутствуют активы, либо активов настолько мало, что денежные средства, полученные от их реализации, могут покрыть только часть расходов, связанных с самой реализацией, принудительное взыскание создает только иллюзию возможности погашения долга, и вопрос состоит лишь в том, что предпочесть: бесполезную распродажу имущества, либо оставление «скудных» активов должнику (п.п. 42, 43 Отчета). Кроме того, преследование «безнадежных» должников создает предпосылки для развития ростовщичества (п. 57 Отчета) в связи с предпринимаемыми должниками попытками по поиску необходимых ресурсов, а также может стать причиной преступлений.

Таким образом, потребительское банкротство может рассматриваться в качестве меры, направленной, в том числе, на борьбу с ростовщичеством.

Рассмотрение одного дела, в котором участвуют все кредиторы конкретного должника, с точки зрения экономии ресурсов суда гораздо более эффективно, чем рассмотрение отдельных споров с участием каждого из кредиторов. В ситуации, когда независимый арбитр (конкурсный управляющий) подтвердит, что должник не в состоянии погасить долг, либо предложит более рациональный, долгосрочный план выплат, может быть уменьшена степень социального напряжения, связанного с преследованием должника.

Потребительское банкротство может стимулировать должников к трудовой деятельности

Еще одна группа преимуществ от введения института потребительского банкротства связана с необходимостью ослабления чрезмерного давления на должников для целей использования их производственного потенциала (п. 56 Отчета).

Законодатели, принявшие режим потребительского банкротства, понимают пагубную конкуренцию между кредиторами и обществом, когда кредиторы, в ущерб обществу, продолжают преследовать неплатежеспособных должников в течение многих лет, имея только иллюзорную надежду на получение малейшего платежа. При этом у последних отсутствует стимул для получения регулярного дохода. Давление на должников приводит к длительному отстранению их от трудовой деятельности. Держа потенциально работоспособных должников под угрозой конфискации любого избыточного дохода, кредиторы отнимают у общества гораздо больше ради относительно маленькой суммы. Неполученный доход должников вредит не только кредиторам, но и обществу в целом. При этом потери общества существенно больше потерь кредиторов. Законодатели многих стран пришли к выводу об отсутствии практического смысла в том, чтобы «жертвовать будущим фунтом, преследуя просроченный пенс» (п.п. 61, 62 Отчета).

Проблема безнадежно обязанных должников тесно связана с проблемой социальной маргинализации общества (п.п. 60–63 Отчета). Должники, вовлеченные в теневую экономику вследствие длительного преследования кредиторами, могли бы вернуться на рынок, производить налогооблагаемый доход. Режим потребительского банкротства может предоставить стимул должникам для возврата к трудовой деятельности, максимизируя их долгосрочный будущий производственный потенциал. В результате государство получит возможность для взимания подоходного налога, а также отчислений в социальные фонды.

Ослабление давления на должников способно не только вернуть их к трудовой деятельности, но и способствовать предпринимательской активности для целей получения наибольшего дохода. В свою очередь максимизация национальной деловой активности повышает международную конкурентоспособность государства.

Кроме того, надлежащим образом функционирующая система потребительского банкротства, способная смягчить риски неплатежеспособности, стимулирует потенциальных заемщиков к более активному использованию кредитных ресурсов, что, в свою очередь, направлено на развитие экономики. Напротив, чрезмерная экономия и отказ от финансового риска влекут за собой застой и потерю экономического потенциала (п. 66 Отчета).

Неплатежеспособность часто вызвана факторами, находящимися вне контроля должников (потеря работы, болезнь, развод и др.). При этом режим неплатежеспособности адресован преимущественно частным лицам, способным к получению достаточного дохода, необходимого для погашения образовавшейся задолженности. В отношении таких лиц система потребительского банкротства имеет своей целью остановить контрпроизводительное взыскание долга (п. 71 Отчета).

Большинство существующих систем принудительного взыскания не способно вынудить должников работать, чтобы из вновь получаемых доходов удовлетворять требования кредиторов. Такую цель можно достичь, в том числе, путем предоставления должнику отсрочки в осуществлении платежей, установления разумного лимита в части вновь получаемых им доходов, которые можно направлять на погашение задолженности, для сохранения у него стимула к получению официальных доходов.

Ситуация, когда большая часть или весь доход должника может быть обращен в пользу кредитора, не является адекватным способом стимулирования деловой активности должника и влечет за собой либо отказ от трудовой деятельности, либо сокрытие получаемых им доходов.

Таким образом, процедура «потребительского банкротства», выступая в качестве своеобразного «социального страхования», защищая частных лиц от финансовой трагедии, освобождая от долга «честных, но неудачливых» должников, в первую очередь преследует цель повышения эффективности экономики (п.п. 30, 31, 68, 70 Отчета).

Наличие преимуществ для общества от введения института потребительского банкротства не вызывает сомнений. При этом потребительское банкротство на первый взгляд выглядит наименее привлекательным для кредиторов. Однако попытки отдельных кредиторов взыскать задолженность приводят к необходимости срочной продажи активов должников, что влечет за собой снижение стоимости таких активов. При этом каждый из кредиторов вынужден расходовать существенные денежные средства на поиск активов должника.

В процедуре банкротства от имени всех кредиторов может действовать управляющий с целью максимизации активов должника. В ряде случаев кредиторы могут получить удовлетворение своих требований, только если смогут рассчитывать на получение будущих доходов должника. Для получения таких доходов необходимо заключить соответствующее соглашение между кредиторами и должником, а также определить лицо, которое будет осуществлять контроль за исполнением такого соглашения.

Кроме того, при реализации процедуры банкротства могут быть учтены интересы всех кредиторов для целей справедливого распределения активов должника (п.п. 18–29 Отчета).

Принцип добросовестности присутствует почти во всех законах о потребительском банкротстве

В ряде стран в качестве критериев недобросовестности выделяются, например, отказ от надлежащего раскрытия имеющихся активов, предоставление ложных сведений (п. 132 Отчета). В случае недобросовестного поведения в процедуре банкротства к должникам могут быть применены различные санкции, вплоть до отказа в полном освобождении от задолженности. Мошенничество со стороны должников влечет за собой отказ в освобождении от долга, а также возможность уголовного преследования.

В большинстве стран банкротство преследует воспитательные цели, а период оплаты долгов составляет от 3 до 5 лет

В Отчете Всемирного Банка выделены три главные цели, которые нужно учитывать при построении системы банкротства физических лиц (п. 82):

1) процедура должна служить реабилитации должника, облегчению бремени задолженности;

2) необходимо обеспечить справедливое распределение активов между кредиторами;

3) процедура должна получить доверие не только в глазах кредиторов, но и в глазах общества.

Для реализации указанных целей большинство процедур неплатежеспособности включает в себя следующие действия: приостановление взыскания задолженности; определение финансового положения должника; сбор информации о требованиях кредиторов; установление графика платежей или принятие решения о полном освобождении от долга (п. 83 Отчета).

Процедура банкротства физических лиц должна быть организована таким образом, чтобы минимизировать необходимые расходы, которые должны будут понести участники этой процедуры. С одной стороны, — это должники, которые несут расходы на реализацию «права на вход в процедуру банкротства». С другой стороны, — кредиторы и государство, для целей эффективного использования ресурсов (п. 236 Отчета), исключая бесполезное расходование денежных средств на длительные процедуры, в том числе, связанные с реализацией активов низкого качества.

Рекомендации, изложенные в Отчете Всемирного Банка, позволяют прийти к выводу о необходимости формулирования на законодательном уровне перечня максимально прозрачных, стандартизированных требований, выполнение которых обеспечивает доступ к процедуре потребительского банкротства, для целей исключения злоупотреблений, как со стороны должников, так и кредиторов (п. 185).

Так, в качестве примера барьеров, устанавливаемых различными правопорядками для получения права на вход в процедуру банкротства, можно привести следующие: минимальный размер задолженности, определенный период, в течение которого долг не был погашен (п. 188 Отчета), основания возникновения задолженности⁴, наличие в действиях должника признаков недобросовестности.

По общему правилу процедуру банкротства может инициировать как сам должник, так и кредитор (п. 130 Отчета). В ряде стран необходимым условием доступа к процедуре банкротства являются предварительные переговоры между должником и кредиторами с целью выработки «добровольного» плана погашения задолженности (п.п. 95, 96 Отчета). В отдельных странах есть специальные органы, призванные помочь кредитору на этапе переговоров (долговые консультанты, комиссии по урегулированию задолженности).

На первой стадии должник должен представить составленный при помощи данных органов план погашения задолженности (п. 91 Отчета). Такие планы, а также контроль их последующего выполнения рассматриваются в большинстве правопорядков в качестве меры, позволяющей должнику не просто получить право «начать с нуля», а «заработать» такое право. Признавая, что большинство должников сможет погасить лишь незначительную часть долга, многие правовые системы преследуют в первую очередь воспитательные цели (п.п. 197–207 Отчета). В ряде стран не предусмотрена возможность полного освобождения без предварительных платежей в рамках плана погашения задолженности. Как правило, законодательством предусмотрена необходимость соблюдения планов на протяжении 3–5 лет (так называемый период для оплаты «посильного долга») (п. 269 Отчета). При этом излишне длительные сроки плана погашения задолженности оказывают отрицательное влияние на социальные преимущества системы освобождения от долгов.

Определение достаточности платежей является основной проблемой при составлении плана погашения задолженности. Имеют место два подхода:

1) прогнозируя будущие платежи, исходят из существующих в настоящее время доходов и расходов должника;

2) определяется минимальный платеж, который должен быть погашен каждому из кредиторов, и, исходя из имеющихся доходов должника, устанавливается срок, в течение которого платежи должны осуществляться (согласно данным Всемирного Банка, второй подход является наиболее часто используемым) (п. 208 Отчета).

Отдельно необходимо отметить категорию так называемых «безнадежных должников», которые составляют порядка 80% от всех должников, прибегающих к процедуре банкротства. В ряде стран освобождение от задолженности в отношении таких должников осуществляется в особом административном порядке, так как из-за отсутствия активов такие должники не могут себе позволить дорогостоящие судебные процессы (п.п. 231–234 Отчета).

Что касается роли суда в процедуре банкротства, то на этот счет имеются различные мнения. Некоторые авторы полагают, что большая часть потребительских банкротств должна рассматриваться в административном порядке. Однако большинство экспертов сходятся во мнении, что судебное рассмотрение процедуры необходимо, так как признание лица банкротом затрагивает гражданские права и обязанности значительного круга лиц, в том числе и кредиторов, не принимавших участие в процедуре. Для случаев безнадежных должников в качестве компромисса предлагается участие суда только на отдельных этапах. При этом процедуры в отношении таких должников в ряде правопорядков полностью субсидируются государством (п. 118–122 Отчета).

Споры о банкротстве физических лиц целесообразно относить к подведомственности судов, расрешающих экономические споры

Что касается общих подходов к финансированию процедур потребительского банкротства, то их можно разделить на три типа:

• полностью государственное финансирование всех процедур;
• государственное субсидирование специалистов, вовлеченных в процедуры;
• отсутствие государственной поддерж- ки на фоне хорошего финансирования судебной системы.

Последний тип финансирования принят в большинстве правопорядков (п.п. 127–129 Отчета).

С точки зрения экономии ресурсов построение системы банкротства физических лиц целесообразно на базе уже существующих судебных, административных органов. Анализ подходов в различных юрисдикциях позволяет прийти к выводу, что споры о банкротстве физических лиц целесообразно в большей степени относить к подведомственности тех государственных органов (судов), для которых характерно разрешение экономических споров.

Например, в Австралии банкротство физических лиц находится в сфере регулирования the Australian Financial Security Authority (AFSA), в то время как корпоративное банкротство регулируется the Australian Securities and Investments Commission (ASIC)⁵.

Определенная специфика есть и у роли кредиторов в процедуре банкротства физических лиц. Им предоставлено гораздо меньше полномочий в сравнении с участием в процедуре банкротства юридических лиц (п. 208 Отчета). Например, кредиторы обычно не участвуют в голосовании по вопросу утверждения плана погашения задолженности. С целью защиты своих интересов кредиторы вправе представлять в суд факты, свидетельствующие о невозможности освобождения должника от задолженности (п. 155 Отчета).

В большинстве юрисдикций каждый кредитор должен представить доказательства своих требований. Некоторые юрисдикции требуют, чтобы представитель должника или суд одобрил каждое требование; другие юрисдикции исходят из того, что требования являются обоснованными, пока кто-либо не оспорил их (п. 155 Отчета). По общему правилу план погашения задолженности утверждается судом либо соответствующими административными органами. В качестве компромиссного варианта возможно согласование плана между должником и кредитором в добровольном порядке (п.п. 235–239 Отчета). В ряде стран функции по контролю за выполнением плана, а также сбору денежных средств возложены на управляющих. Распределение денежных средств между кредиторами происходит после выплат управляющему. Приоритет выплат управляющему является стимулом для кредиторов к мирному разрешению спора (п.п. 240–243 Отчета).

Что касается возможности повторного обращения к процедуре банкротства, то в одних странах устанавливается определенный минимальный период между банкротствами, в других возможность признания банкротом предоставляется один раз в жизни (п. 270 Отчета).

Таким образом, потребительское банкротство имеет ряд специфических черт, которые не характерны для корпоративного банкротства, из-за того, что помимо экономических, правовых, политических факторов, в потребительском банкротстве большое значение имеют социальные, культурные особенности того или иного государства.

В качестве основной долгосрочной цели потребительского банкротства в Отчете Всемирного Банка рассматривается необходимость обеспечения экономического восстановления добросовестного должника (economic rehabilitation) (п. 359).

В Отчете Всемирного Банка сформулированы следующие основные условия «экономического восстановления»:

• освобождение от чрезмерной задолженности (предоставление возможности начать с нуля (fresh start) (п. 361);
• отсутствие дискриминации (предоставле- ние лицам, прошедшим процедуру бан- кротства, такого же правового режима после банкротства, как и иным гражданам);
• наличие предпосылок для возможности предотвращения чрезмерной задолжен- ности в будущем (п. 359).

При этом надлежащая система потребительского банкротства должна иметь своей целью соблюдение баланса интересов между кредиторами и должниками.

С одной стороны, в процедуре потребительского банкротства добросовестным должникам предоставляется возможность освободиться от чрезмерной задолженности, не возлагая на должника большего бремени, чем он реально может погасить. С другой стороны, у кредиторов должна быть возможность удовлетворения их интересов, препятствуя стимулированию недобросовестного поведения граждан, направленного на получение излишних кредитов без цели их погашения в надежде на предоставление возможности полного освобождения от задолженности посредством системы потребительского банкротства.

Мировой опыт, а также имеющая место в настоящее время в России ситуация в сфере потребительского кредитования⁶ подтверждают необходимость имплементации в российское законодательство соответствующих норм о банкротстве физических лиц.

Работа по согласованию соответствующего законопроекта о банкротстве физических лиц в России ведется уже не один год. В настоящее время законопроект № 105976- 6 «О внесении изменений в Федеральный закон „О несостоятельности (банкротстве)“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части регулирования реабилитационных процедур, применяемых в отношении гражданина-должника, находится в Государственной Думе на стадии рассмотрения во втором чтении⁷.

Полагаем, что принятие такого закона станет серьезным шагом в направлении цивилизованного урегулирования потребительской задолженности. При этом принятие закона должно сопровождаться масштабной информационной программой, чтобы заложенный на уровне закона механизм мог реально функционировать, не вызывая недоверия у подавляющей части населения.